La rénovation du quartier Danton (2011-2015) : quand habitants et professionnels construisent ensemble l’avenir d’un quartier

« Les habitants avaient beaucoup de créativité. Au final, on ne connaissait pas les ressources des gens du quartier et chacun a amené ses connaissances, ses idées… ça a même étonné les professionnels ! […] ça a changé les relations entre les habitants eux-mêmes et entre les habitants et les professionnels. Les gens se connaissaient parfois de vue mais là ils se sont rencontrés, voire sont devenus amis. Au niveau des professionnels, on a pu rencontrer des personnes remarquables, à l’écoute, qui nous ont appris beaucoup de choses. » Habitant ayant participé aux ateliers de concertation et de préfiguration.

Afin de mettre les habitants au cœur du projet de requalification du quartier Danton (centre ancien), la Ville du Havre mène entre 2011 et 2015 une expérimentation participative associant citoyens, services et élus. Pendant trois ans, les habitants sont associés à chaque étape du projet, de la conception à la préfiguration des futurs équipements. En parallèle, ils contribuent à faire vivre leur quartier par la mise en place de nombreuses animations à la fois conviviales et engagées. Du côté de la Ville, l’objectif est double : développer de nouvelles manières de faire avec les habitants et construire avant tout le futur quartier sur la promotion du lien social. Une approche qui transforme progressivement les relations traditionnelles entre services et habitants et permet de faire évoluer le regard des élus et des professionnels sur la place à donner aux citoyens dans la construction de l’action publique locale.

Tout au long des années 1990 et 2000, la Ville du Havre est le théâtre de nombreux programmes de démolition-reconstruction qui transforment progressivement le paysage urbain. En 2010, le quartier centre de la Ville est retenu parmi la trentaine de quartiers français destinés à bénéficier du Programme National de Requalification des Quartiers Anciens Dégradés (PNRQAD)¹, créé en 2009. Le périmètre retenu pour ce programme recouvre six quartiers : Danton, Sainte-Anne, Rond-point, Sainte-Marie, Saint-Léon, Massillon.

En 2011, dans le cadre de ce projet, le conseil municipal décide de démolir la Maison d’arrêt du Havre, construite en 1860 et située au cœur du quartier Danton. La perspective du déménagement de l’établissement est un tournant dans l’histoire de ce quartier populaire, identifié dans l’esprit de la majorité des Havrais comme « le quartier de la prison ». A l’aube d’un projet de transformation urbaine de grande envergure, l’équipe municipale en place souhaite alors faire du quartier Danton un lieu d’expérimentation participative : les habitants devront être associés dès la source à toutes les étapes du projet, qui n’est à l’époque qu’une « page blanche ». Le choix de ce quartier s’explique par son caractère emblématique, mais également par la nécessité d’y penser de nouveaux espaces publics.

Si la phase de concertation réglementaire imposée par l’opération d’aménagement n’est prévue que du 13 mars au 4 mai 2015, une concertation municipale est donc lancée dès janvier 2012. Celle-ci dure trois ans, jusqu’en décembre 2015. L’ampleur des moyens financiers alloués à l’opération urbaine (22,4 millions d’euros) conforte l’ambition de la Ville, qui crée en 2011 une mission Requalification du Centre ancien composée de quatre personnes, et fait appel à une agence d’urbanistes (Ville Ouverte²) mobilisant une équipe de six de personnes sur la concertation. Celle-ci vise à répondre à deux objectifs : garantir une véritable co-construction du projet urbain avec les habitants et ne pas attendre d’ériger les nouveaux bâtiments pour faire vivre le quartier.


Cette action a été repérée et expertisée dans le cadre de l'action recherche « Villes et vivre ensemble – La gouvernance locale de la cohésion sociale », menée par l'Odas en partenariat avec le CGET.

 

Une concertation large, structurée en trois étapes
Entre octobre et décembre 2011, l’équipe de Ville ouverte réalise de nombreuses visites sur site et rencontre individuellement des agents de différentes directions de la Ville et près de 200 habitants dans la rue, à leur domicile ou dans les structures du quartier. Cette phase d’immersion, nettement plus longue que ce qui est généralement prévu dans ce type de projets urbains, permet d’adapter dès le départ le format de la concertation aux envies et aux capacités des habitants du quartier. Trois étapes successives sont mises en œuvre.

Phase 1 – Construction du diagnostic et des grandes orientations (janvier 2012 - janvier 2013)
C’est autour de la maison d’arrêt vouée à disparaître que la première prise de contact avec les habitants a lieu, en janvier 2012. A cette occasion, plusieurs actions de rues sont organisées par le collectif d’artiste OUP, rattaché à Ville ouverte, comme la projection d’un film sur l’histoire du quartier. Pour symboliser le lancement de la concertation, le mur d’enceinte de la prison est repeint en blanc par les habitants volontaires et les élèves d’un collège du quartier.
Le 31 janvier 2012, une réunion publique est organisée en présence du Maire et permet de présenter les « 6 règles du jeu » de la concertation. Il s’agit des objectifs intangibles fixés au projet urbain, à l’intérieur desquels la réflexion est ouverte : 1) ouvrir le quartier par les espaces publics ; 2) Répondre aux besoins du quartier ; 3) Maitriser les dépenses publiques ; 4) Construire des logements ; 5) Préserver la diversité de la population et des activités ; 6) Respecter la mémoire du quartier et valoriser son histoire.

Entre février et mai 2012, six ateliers de concertation animés par Ville ouverte permettent aux habitants volontaires de prendre connaissance du périmètre et des enjeux liés au PNRQAD, puis de contribuer au diagnostic en se focalisant notamment sur les usages du quartier. Selon le nombre de personnes présentes et le thème de l’atelier, jusqu’à sept groupes d’une dizaine d’habitants chacun peuvent être organisés. Cette première phase de concertation permet aux habitants d’exprimer un avis, mais surtout de nourrir leur réflexion. Le temps laissé à la démarche permet en effet aux professionnels de consacrer certaines séances à l’outillage des citoyens (explicitation des concepts, des contraintes techniques, etc.). En outre, l’animation des temps de concertation s’appuie sur des outils visuels concrets qui permettent de modéliser en direct les idées et remarques citoyennes. Par exemple, les bâtiments envisagés sont directement « construits » sur le plan du quartier avec des pierres de sucre. Deux rencontres supplémentaires associent une résidence pour personnes âgées et un collège du quartier à la réflexion.

A partir des productions habitantes, trois scénarii sont affinés par les architectes urbanistes de Ville ouverte, et présentés aux habitants. Le scénario final retenu à l’issue des échanges avec les habitants est ensuite traduit sous la forme d’une feuille de route pour les futurs aménagements, puis soumis au Conseil municipal. Il est voté à l’unanimité en juillet 2012. Les services de la Ville sont alors consultés pour évaluer la faisabilité du projet, définir le calendrier des travaux et envisager les modalités de poursuite de la concertation. En octobre, une réunion publique en présence du maire clôt la première phase de concertation.

Phase 2 – Premières préfigurations et conception du projet urbain (février 2013 – mai 2014)
En février 2013, une nouvelle réunion publique marque le lancement de la deuxième phase de concertation. Celle-ci a pour objectif de faire participer les habitants à la préfiguration des futurs espaces publics, ainsi que de préciser les orientations des deux nouveaux équipements publics du quartier ayant été choisis au cours de la première phase (un équipement sportif et un équipement socio-culturel). En un an, onze ateliers de préfiguration sont imaginés et mis en œuvre avec des habitants volontaires, soutenus par les services de la Ville (voir infra).
En parallèle, la concertation se poursuit. De nouveaux professionnels y sont progressivement associés en fonction de l’avancée du projet urbain (architectes, urbanistes, programmistes, paysagistes), avec notamment l’arrivée d’une équipe de maîtrise d’œuvre urbaine missionnée par la Ville. A la base plutôt sceptique, voire inquiète à l’idée de devoir s’inscrire dans un dispositif de concertation, cette équipe est rapidement surprise du niveau d’implication et d’exigence des habitants. L’inauguration de la Fabrique du quartier en mars 2013, espace modulaire qui constitue un lieu municipal ouvert tous les jours de la semaine aux questions et aux envies des habitants, renforce la dynamique engagée et permet d’élargir la concertation à un public plus large, notamment aux personnes qui ne souhaitent pas ou n’osent pas s’inscrire dans la construction collective. De nouvelles méthodes d’implication habitantes sont également déployées : des diagnostics en marchant, une enquête par questionnaire réalisée auprès de 300 habitants et une consultation, par les habitants, d’usagers d’équipements similaires à ceux envisagés dans leurs quartiers.

Par ailleurs, des habitants soutenus par la Ville réalisent plusieurs visites d’équipements mis en place dans d’autres Villes pour nourrir leurs réflexions.

Phase 3 – Finalisation et mise en œuvre du projet (juin 2014 – décembre 2015)
En février 2014, l’équipe d’urbanistes en charge du projet présente aux habitants deux « esquisses urbaines » créées à partir de leurs propositions. Leurs avis sont recueillis et transmis à la Ville du Havre.

A l’automne 2014, deux nouveaux ateliers de concertation sont organisés. Cette fois-ci, l’objectif est de préciser les configurations des futurs espaces publics et équipements. L’ensemble des contributions habitantes sont synthétisées par la Ville et l’équipe d’urbanistes, qui finalisent le projet urbain dans son ensemble. Celui-ci est validé par les élus, puis présenté aux habitants lors d’une réunion publique au printemps 2015. Les premiers travaux démarrent en 2017.

Vidéo présentant le projet retenu par le conseil municipal :


Faire de l’animation des liens sociaux le ciment du nouveau quartier
Alors que la construction des murs est souvent vue comme un préalable à la construction des liens entre les habitants, l’originalité de la « méthode Danton » consiste à penser ces deux volets de manière concomitante. Il s’agit d’accompagner l’évolution du quartier, mais également d’anticiper la manière dont les habitants pourront réellement s’approprier les nouveaux équipements.

Dès 2012, des animations de rue sont régulièrement organisées. Par exemple, en octobre 2012, un spectacle en plein air intitulé « La nuit des passages » rassemble plus de 400 personnes. Des animations sont également organisées pendant les périodes de Noël ou en cours d’année avec les établissements scolaires du quartier. Des ateliers ouverts à tous sont aussi proposés sur plusieurs thématiques, par exemple sur le street art ou l’habitat participatif. Enfin, plusieurs expositions sont installées pour informer les habitants de l’avancement de la concertation et du projet urbain.

Les habitants sont directement parties prenantes de ces événements. En juin 2012, une fête de quartier est créée : le festival « Habitants en scène ». Habitants, bénévoles, artisans et artistes du quartier organisent à cette occasion des activités sportives, culturelles et ludiques. Le festival est reconduit en juin 2013 et 2014. En 2015, afin de valoriser le dialogue interquartiers, il est intégré à une fête plus large rassemblant plusieurs quartiers du centre-ancien.

Par ailleurs, la concertation ayant commencé cinq ans avant le début des travaux (et huit ans avant la livraison du premier programme), un des risques majeur est de voir s’essouffler les énergies citoyennes, faute de résultats concrets à mettre en lumière. Ce danger est d’autant plus criant à Danton que la démolition de la prison a laissé au centre du quartier une friche de près de 10 000m². C’est pourquoi l’équipe chargée de mettre en œuvre la concertation envisage une autre modalité d’association des habitants : la préfiguration des futurs espaces publics. Il s’agit de réaliser, avec les moyens du bord, des aménagements temporaires proches de ceux imaginés. Ainsi, lorsque l’idée de mettre en place un espace vert émerge en avril 2013, la Fabrique et la salle d’animation municipale du quartier commencent aussitôt à récupérer des palettes auprès d’entreprises locales et à organiser des ateliers de végétalisation du quartier. D’autres préfigurations portent sur l’aménagement de la place publique centrale (ancienne maison d’arrêt), ou encore sur la voirie et les conditions de circulation.

Au total, onze ateliers de préfigurations et quatre animations supplémentaires autour de la végétalisation du quartier (« verdissons Danton ») ont été réalisés par les habitants, avec le soutien de la Fabrique, des autres services de la Ville et d’associations locales (Association de maintien de l’agriculture paysanne de Danton, Secours Catholique, etc.). Dans le même temps, après un an de réflexion, cinquante jardins de rue sont créés. Enfin, l’expérimentation vient également des services eux-mêmes. Par exemple, plusieurs services acceptent d’organiser directement des permanences dans les locaux de la Fabrique (CCAS, santé, emploi, carrefour des parents, etc.), et plusieurs événements sont créés par les acteurs de l’insertion. Ces actions récurrentes ou ponctuelles sont l’occasion pour les services de tester de nouveaux formats et ainsi d’évaluer la pertinence de leurs idées et l’ampleur de la demande locale.

L’inclusion des enjeux d’animation de la vie locale dès le début de la concertation permet de diversifier les opportunités d’engagement citoyen dans le projet, et ainsi d’aller toucher des personnes moins à l’aise avec le format des ateliers de concertation. A l’issue de la phase de concertation, Danton reste un quartier doté d’une forte culture citoyenne. La Fabrique (qui a depuis fusionné avec la salle d’animation municipale du quartier) conserve son rôle d’animatrice de la vie sociale locale et de soutien aux projets habitants et confirme par la même occasion la nécessité de travailler main dans la main entre services en charge de la mise en œuvre le projet urbain et services en charge de l’animation territoriale. En 2017, elle anime encore deux groupes de concertation (associant habitants et professionnels) qui continuent à s’investir directement dans le projet urbain du quartier et la préfiguration des futurs équipements.

Quand les habitants et les services construisent et expérimentent main dans la main
Au lancement de la concertation, l’objectif énoncé est clair : mettre l’expertise et la volonté habitante au cœur de l’élaboration du futur projet urbain. En pratique, une des conditions majeures de réussite de la démarche repose sur la capacité des services et des élus à s’organiser autour des habitants à chaque étape, et non à intégrer ceux-ci à la marge. Tout au long de la concertation, les idées passent systématiquement par trois types d’acteurs : les habitants proposent, les services évaluent et conseillent, les élus décident. Le rôle des services est alors essentiel car il permet d’outiller les citoyens, d’établir la faisabilité de leurs propositions et de les conseiller sur le plan technique.

Cet impératif bouscule le fonctionnement de l’administration, car il nécessite le passage d’une logique verticale de « prestations » à une logique horizontale de projet incluant l’ensemble des services de la Ville. Au départ, certains professionnels expriment des réticences à donner aux habitants une place aussi importante dans le projet, craignant une remise en cause stérile du travail effectué ordinairement par les services. Au final, des professionnels de huit directions différentes sont mobilisés, parmi lesquels des agents de l’Aménagement et maîtrise d’ouvrage, des Espaces verts et environnement, de la Voirie urbaine et stationnement, de la Vie sociale des territoires, de la Communication, de la Petite enfance et Famille, de la mission santé, du Centre communal d’action sociale, etc. Une réunion rassemblant l’ensemble des services est animée tous les quinze jours par la mission Requalification du centre ancien.

Le rattachement direct de cette mission à la Direction générale adjointe des Grands Projets facilite la mobilisation transversale des agents selon les besoins du projet défini au fur et à mesure de la concertation. En effet, il permet à la responsable de la mission d’être placée sur la même ligne hiérarchique que les directions, et ainsi de traiter directement avec celles-ci. De plus, pour accompagner les agents impliqués dans cette transition, l’agence Ville ouverte organise en septembre 2012 un séminaire interservices qui permet à ceux-ci de s’approprier les productions habitantes et de produire un « livre de bord » qui met en dialogue l’avis citoyen, professionnel et politique. Ce séminaire, lourd à mettre en place, n’est pas reconduit par la suite. Avec du recul, il semble que le renouvellement annuel d’une telle réunion aurait cependant pu être un atout supplémentaire pour renforcer la dynamique enclenchée en interne.

L’appropriation de la démarche est variable selon les cultures initiales des services. Certains s’en emparent immédiatement, notamment les services déjà impliqués dans l’animation de la vie sociale des territoires. D’autres services, moins habitués aux méthodes de concertation citoyenne et associés plus tardivement à la démarche (services techniques notamment), ont globalement besoin de davantage de temps pour en voir toute la plus-value. Cependant, la grande majorité des professionnels « jouent le jeu » et s’investissent avec une grande réactivité, par exemple pour préfigurer des changements envisagés par les habitants : création d’un dos d’âne, suppression d’une place de parking, etc. Dès la deuxième phase de concertation, les ateliers sont majoritairement animés par les services compétents. L’ampleur de la démarche permet à de nombreux professionnels de découvrir le travail effectué par leurs collègues dans d’autres directions, et en fait une expérience unique pour la collectivité, ce qui produit rapidement une certaine cohésion interservices.

La participation des agents aux ateliers de préfiguration, y compris dans des domaines qu’ils ne maîtrisent pas, leur permet de créer une relation différente avec les habitants. Par exemple, une professionnelle petite enfance a participé aux ateliers de jardinage aux côtés des habitants. Pour certains habitants, ces rencontres ont également été l’occasion de découvrir le travail des professionnels et l’action des services, voire de s’y inscrire.

Entre 2012 et 2015, 150 habitants ont été investis de bout en bout dans la concertation et près de 750 personnes ont pris part à au moins un événement parmi :

• 6 réunions publiques (entre 50 et 120 personnes mobilisées en moyenne),
• 15 ateliers de concertation thématiques
• 3 visites d’équipements,
• 15 ateliers de préfiguration thématiques,
• une trentaine d’actions de rue

De par son l’ampleur financière, humaine et urbaine exceptionnelle, le projet urbain mené sur le quartier Danton (et sa concertation) reste une expérience locale unique et difficilement transposable. Cependant, la « méthode Danton » est devenue une référence sur le territoire havrais. Bien que rien ne soit jamais acquis, les outils mobilisés constituent des sources d’inspiration pour les agents chargés de menés des concertations, y compris sur des projets de moindre ampleur. L’impact principal de l’expérience est le renforcement des liens de confiance entre élus, habitants et services :

• Les premiers résultats de la concertation ont confirmé aux élus et services la forte expertise et l’envie des habitants des habitants de s’impliquer sur des projets locaux d’aménagement. En miroir, les habitants ont pu prendre conscience de l’important travail fournit par les services au quotidien.
• Le portage en simultané des volets social et urbain du projet a permis de réconcilier le temps des habitants avec celui des services, du projet urbain et de la décision politique, ce qui a limité les frustrations citoyennes, et rendu réellement transparent le processus d’élaboration d’un projet d’aménagement dans ses dimensions technique, financière et politique
• Les marges d’expérimentation laissées à la mission de concertation ont permis aux services de travailler en transversalité autour d’une approche en mode projet, de mieux se connaître et de répondre plus efficacement aux besoins des habitants.
• La fusion entre la Fabrique et la salle d’animation municipale permet de maintenir le lien créé entre les habitants et les services, ainsi que de poursuivre, bien qu’à moindre échelle, la construction citoyenne du projet.

Humains : une équipe de 10 personnes dédiées à la rénovation du centre ancien et au pilotage de la mission de concertation :
• 4 agents de la Mission de requalification du centre ancien de la Ville du Havre
• 6 personnes de l’agence Ville Ouverte (urbanistes et sociologues)

Financiers : 700 000 euros investis spécifiquement sur la concertation (équipe ville ouverte, installation de la Fabrique, aménagements temporaires, animation de rue, etc.), avancés par la Communauté de l’agglomération Havraise et la Ville du Havre, selon le principe de co-financement ANRU défini dans le cadre du PNRQAD.

Matériels : Les moyens mobilisés sont variables. Il faut prévoir la mise en place des ateliers, des animations de rue et des préfigurations. Prévoir également si possible un lieu type « maison du projet », capable d’accueillir les habitants intéressés.